전기전자/정보통신

Nikkei Computer_2020.10.29 특집 요약 (p28-55)

일본, 디지털 패전으로부터 부흥
새 정권은 코로나 사태로부터 교훈을 얻을 수 있을까?

20년에 걸쳐 정부가 쌓아 온 IT 전략이나 IT 인프라는 코로나19 대책에서 전혀 도움이 되지 않았다. 그야말로 디지털 패전이다---. 스가(菅) 총리가 주도하는 디지털청 창설에 도전하는 히라이(平井) 장관은 이렇게 잘라 말한다. 

사실, 마이넘버카드(새로운 공적신분증명서)는 긴급현금지원 사업에서 제대로 힘을 발휘하지 못했으며 의료 정보화는 코로나19 확대에 대응하지 못했다. 국가의 구조부터 제도, 인재에 이르기까지 디지털 전환을 게을리해 온 대가를 치른 셈이다. 행정의 디지털화에 도전하는데 있어서 패전을 통해 무엇을 배워야 할 것인가? 총력 취재로 그 뒤를 쫓았다.

Part 1. ‘디지털 패전’의 고배를 삼킨다
국민을 기점으로 권토중래(捲土重來, 한번 싸움에 패하였다가 다시 힘을 길러 쳐들어오는 일)

양질의 통신 인프라도, 과거의 IT 전략도 속수무책이었다. ‘패전’ 외에 아무것도 아니다---. 단독 취재에 응한 히라이 디지털개혁상(장관)은 코로나19 대책을 이와 같이 정리했다. 일본 정부가 IT활용에 있어서 세계적으로 뒤쳐진 것에 대한 반성을 기반으로, 디지털청의 기본 구상에 대해 설명했다.

Q. 코로나19의 대유행으로 IT를 이용한 감염 대책 및 행정 지원이 진전된 반면, 여러 가지 문제도 발생했다. 이것을 ‘디지털 패전’이라고 부르고 있나?
A. “정부는 2001년에 IT 기본법을 시행했다. 2001년의 ‘e-Japan 전략’ 및 2013년의 ‘세계 최첨단 IT국가 창조 선언’ 등의 IT 전략도 내놓았다”.
“그러나 어떠한 공약도 실현되지 않았을 뿐만 아니라, 그 누구도 비난 받지 않았다. 국민의 기대 또한 그다지 크지 않았기 때문에 디지털 정책은 다른 정책보다 우선순위가 낮았다”.
“광 화이버망이나 휴대폰의 커버리지와 같은 통신 인프라만을 본다면, 일본은 그 어느 나라에도 뒤지지 않는다. 양질의 인프라가 있음에도 불구하고 코로나19라는 사태에서는 제대로 쓰이지 못했다. 일본 정도의 인프라를 보유하지 못한 나라가 IT로 성과를 올리고 있는 반면, 일본은 과거의 인프라 투자 및 IT 전략이 전혀 쓸모가 없었다. 그야말로 ‘패전’이었다”.

Q. 디지털 패전의 원인은?
A. “결국, 공급 측 발상인 디지털화였으며, 국민을 기점으로 한 디지털화는 아니었다. 이 점은 반성해야 할 것이다”.
“이번에 추진하고 있는 ‘종적 행정의 파괴’는 아직도 관리자의 발상이다. 국민 입장에서는 원하는 행정 서비스가 어느 부처에서 제공되는 지는 크게 상관 없다. ‘어느 담당 부처인지를 의식하는 것이야말로 행정 서비스의 UI(유저 인터페이스) 및 UX(이용자 체험)를 악화시키는 것이다”.
“지금까지 스마트 시티나 디지털 정부는 위(중앙정부)에서 아래(국민)로 내려오는 종적 구조로 되어 있었다. 디지털청에서는 그것들을 모두 국민 기점으로 바로잡을 수 있다”.

-- 아키텍처까지 파고 들어간다 --
Q. 구체적으로는 무엇이 과제인가?
A. “개별적 최적화는 잘 되어 있었다고 생각한다. 정부 CIO제도 및 내각관방 IT종합전략실 등을 설치해 개별 시스템에 조언하도록 한 결과, 시스템 운용 비용을 약 30% 줄일 수 있을 전망이다. 그러나 근본적인 시스템의 기본 구조를 재검토하는 것까지는 어려웠다.

정부의 IT시스템 예산은 연간 약 7,000억엔 정도. 이 중 3,000억엔이 신규 시스템의 투자 등이며, 4,000억엔이 유지관리이다. 이 구조를 대 전환하기 위해서는 필요한 아키텍처를 정리한 후, 최종적으로 그 모습을 실현하는 것이 바람직하다.

-- 전례주의(前例主義)로부터 탈피 --
스가 총리의 기본 이념은 ‘지금까지는 이랬으니까’ 라는 전례주의로부터 탈피하는 것이다. 우리도 과거 전례에 얽매이지 않고 추진해 나갈 것이다.

Q. 국민을 기점으로 한 행정 서비스의 핵심은 마이넘버 제도인가?
A. “마이넘버 제도의 본질은 디지털 사회의 ID이다. 지금까지 ID 없이 디지털화를 추진해 왔다는 것은 반성해야 할 점이다. 그로 인해 진정한 의미에서의 이노베이션은 일어나지 않았으며, 행정 서비스의 원스톱(One-Stop)화도 되지 않았다”.
“실은 이 나라의 행정 기관은 개별적으로는 많은 ID를 발행하고 있으나, 전체상(全體像)을 알고 있는 사람은 거의 없다.’’ 베이스 레지스트리(주소나 성명 등 사회 전체에서 사용하는 기본적인 정보의 공통 데이터베이스)’를 정비해 데이터에 관한 규율을 만드는 것도 디지털청의 역할이다”.
“데이터 정부도 강화해 국민을 위해 데이터를 잘 활용하는 데이터 전략의 틀을 2020년 안에 마련할 예정이다. 코로나19 대책으로 지자체를 넘어선 데이터의 활용을 방해한 ‘개인정보 보호법제 2,000가지 문제’에 대해서도 규율을 공통화하는 방향으로 관련 법안을 내놓고자 한다.

-- 디지털청은 규제 개혁의 상징이며 성장 전략의 축 --
-- 애자일(Agile) 정부를 목표로 한다 --

Part 2. 코로나로 드러난 실체
과제가 산적한 행정 IT

정부는 코로나19의 어려움을 극복하는 행정 시스템을 2020년 4월부터 잇따라 개시했다. 하지만 그 상당수는 트러블에 휩싸여 정부의 IT활용의 지연만이 눈에 띄게 되었다. 총리가 행정 DX에 착수하는 지금이야말로 실패와 마주하고 원인을 분석할 필요가 있다.

“디지털을 잘 활용하지 못한 일본의 과제는 기술력이 아닌 국가 구조에 있다. 행정을 디지털 전제로 새롭게 만드는 개혁이 필요하다”---. 코로나19의 감염 확대가 일단 주춤해져 긴급사태 선언이 해제된 2020년 6월 중순. 정부의 코로나19 대책에 있어서 IT활용을 담당한 히라(平) 내각부 차관(현 중의원 의원)은 스가 관방장관(현 총리)을 방문해 이처럼 호소했다.

초봄부터 계속 되는 디지털 활용의 낙후와 혼란을 총괄해 히라 차관은 디지털 정책을 도맡아 하는 새로운 부처의 창설 등을 골자로 한 개혁 사안을 총리에게 전달했다.

-- 수작업보다 번거로운 신(新) 시스템 --
스가 관방장관은 당시, 코로나19 대책의 IT 시책(施策)에서 기대 만큼의 성과가 나오지 않고 디지털을 제대로 활용하지 못하는 행정의 실태를 눈으로 보았다. 감염자 정보는 서류나 팩스의 인해전술(人海戰術)에 의지했으며 각 지역(都道府県)에서 명확한 수치 기준이 없어 실시간 실태 파악이 불가능했다.

10만엔의 ‘특별정액지원금’에서는 지금까지 보급에 주력 해 온 마이넘버카드를 통한 온라인 신청으로 혼란이 발생해, 40개 이상의 지자체가 온라인 접수를 도중에 중지했다. 국가와 지방의 정보 연계의 미흡한 점이 그대로 드러나 혼란을 자초한 셈이 되었다.

-- 총리 주도의 행정 DX --
닛케이 컴퓨터는 코로나19에서 드러난 디지털 시책의 실패를 취재. 그에 따른 5가지 과제를 찾아냈다.

① 시스템이 이용 현장의 니즈에 부적합
; 감염자정보관리시스템 ‘HER-SYS’로의 입력으로 현장 부담이 증가, 사용도 불편했다. (2020년 5월~)
② 디지털화 태만
; 도장이나 종이 서류가 필수인 고용조정조성금이 헬로워크로 나온다.
종이와 팩스의 코로나19 발생 신청서에 의료 현장이 초토화 (2020년 4월~)
③ 부처간의 종적 관계, 정부와 지자체 간의 횡적 관계가 디지털의 효과적인 이용을 약화
; 10만엔의 특별정액지원금 온라인 신청에서 정부와 지방의 데이터 연계가 충분하지 못했다. (2020년 5월~)
④ IT인재의 부족
HER-SYS 및 접촉 확인 앱 ‘COCOA’의 오류로 확인 재검토가 속출했다. (2020년 6월~)
⑤ 벤더에게 통째로 일임한 상태
고용조정지원금 온라인 신청에 오류 속출 (2020년 5월~)

Part 3. 현장의 부담, 점점 늘어나
코로나 IT 대응에 불만

코로나19의 감염 확대를 막아, 바쁜 현장을 구하라--. 정부는 즉각 디지털 활용에 착수해 잇달아 새로운 시스템을 가동시켰다. 하지만 상당수는 오히려 현장의 부담을 가중시켜 버렸다. IT는 왜 도움이 되지 못한 것일까?

▶ 잇따른 오류에 의료인들 반발
감염자 정보 관리 시스템 「HER-SYS」

-- 전체 지자체 운용, 4개월 지연 --

신 시스템 ‘코로나19 감염자 등 정보파악 ∙ 관리지원 시스템(HER-SYS)’의 목적은 보건소 등의 업무 부담을 줄여 감염자 정보를 신속히 파악하는 것에 있다. 2020년 5월 17일부터 시험 가동과 수정을 거쳐, 같은 달 29일부터 일부 보건소에서 본격적으로 가동되었다.

그러나 보건소를 설치하고 있는 155개 지자체 전체가 운용을 시작한 것은 예정보다 1개월 이상 늦은 2020년 9월 이후이다. 늦은 이유는 두 가지로 다음과 같다.

하나는 기능 부족이다. 당초부터 HER-SYS를 미리 이용한 도쿄 미나토(港) 구의 보건소는 시스템의 기능 부족을 이유로, 후생노동성이 시스템 보수를 마친 9월 10일까지 실질적인 도입을 보류했다. 자치체 담당자는 총무성의 가이드 라인에 근거해 로그나 시큐리티 확보에 필요한 기록을 보존할 필요가 있지만 HER-SYS에게는 그 기능이 없었다.

또 하나의 이유는 사용하기 불편한 점이다. 도쿄 등 많은 자치체에서 2020년 8월부터 운용을 시작한다고 잇따라 밝혔다. 일단 환자 1인당 입력란이 약 200개로 방대해 필수 항목의 판별 조차 불가능했다.

후생노동성은 “통상적인 감염증으로 신고하는 정보와, 적극적 역학조사로 수집하는 정보와 함께 그 양쪽을 HER-SYS로 관리하는 것을 목표로 두었기 때문에 입력란이 많아졌다”라고 설명한다. 의료 기관이나 보건소로부터의 불만을 접수해 후생노동성은 2020년 9월초, 우선적으로 입력하는 항목을 선별해, 발생 신고서와 동일한 항목 수를 입력하도록 수정했다.

-- 과거의 경험을 감안하지 않았다 --

▶ 투명성이 부족한 앱 발주 경위, OSS 기술자의 선의(善意) 없어
접촉 확인 앱 'COCOA'

정부가 보급에 주력하는 접촉 확인 앱 코코아(COCOA)가 밀접 접촉 판정의 정확도 문제와 앱 오류로 인해 흔들리고 있다. 2020년 9월에는 정밀도나 품질 문제를 찾아내기 위해 새롭게 로그 기능을 추가하는 검토가 시작되었다.

일부 보건소에서는 앱으로부터 밀접 접촉의 가능성 있다고 통지를 받은 사람으로부터 문의가 급증하고 있지만 감염자 발견에 별로 효과를 보지 못하고 있다. 도쿄 키타(北) 구의 보건소는 앱으로부터 통지를 받은 사람에게 PCR 검사로 대응하고 있지만, 양성률은 0.2%로 낮다.

판정 정확도의 개선은 쉽지 않다. 블루투스 통신만으로 접촉 거리를 추정하는 동작 원리상의 어려움뿐만 아니라, 미국 애플과 미국 구글이 개발한 API(애플리케이션 프로그래밍 인터페이스)의 내부 기능은 블랙박스와 같으며 여러 가지 요인이 얽혀있다.

하지만 이 문제와 COCOA에 오류가 많아 개보수에 시간이 걸리는 문제와는 별도로 생각할 필요가 있다. 오류가 많은 배경에는 지금의 개발 체제에 이르기까지의 복잡한 경위가 관련되어 있기 때문이다.

▶ 지자체와 정부에서 동종 시스템 난립
의료기관과 행정의 정보공유 시스템 'G-MIS'

Part 4. 일괄 위임ㆍ고액ㆍ횡적 행정 처리
지원금 시스템에 구멍

정부는 코로나19 대책으로 복수의 지원금 사업과 그에 대한 온라인 신청 시스템을 시작했다. ‘한시라도 빨리 전달한다’ ‘창구의 접촉을 피한다’를 목표로 했지만, 섣부른 판단이 원인이 되었다. 고용조정조성금, 지속화지원금, 특별정액지원금에 있어서의 문제점을 깊이 파헤쳐보았다.

《문제점》
▶ 고용조정조성 온라인 신청 시스템
제안 내용의 정밀 조사 태만

▶ 지속화지원금 온라인 신청 시스템
큰 사업 뒤에 가려진 고액 발주인가?

▶ 특별정액지원금 온라인 신청 시스템
입력 체크가 안 된다

Part 5. IT 조달과 전자 정부
실패의 2020년을 총괄

정부는 2000년부터 IT조달 예산 개혁과 전자정부 정책을 양륜으로 추진해 왔다. IT조달 개혁은 번번이 좌절되었고 행정 절차 전체의 온라인화라는 목표도 이루지 못한 상태다. 중요한 것은 실패를 통해 배우는 것이다. 이처럼 교훈이 가득한 2020년을 되돌아본다.

스가 총리 주선의 디지털청 창설에 있어서는 ‘IT조달 예산의 일원화’가 중요한 포석이 된다. 대상이 되는 정부 IT예산은 매년 대략 7,000억엔. 각 부처가 개별로 요구하고 있던 것을 내각 관방으로 일원화함으로써 동일한 시스템을 만드는 낭비를 없애며 필요한 디지털 투자를 늘리는데 그 목적이 있다.

일원화의 근거는 나라의 행정 절차를 원칙적으로 전자화한다고 정한 ‘디지털 퍼스트법’과, 해당 법에 근거해 2024년도 안에 90%를 전자화하기 위한 공정표 ‘디지털·거버먼트 실행 계획’의 2가지다. 정부 관계자에 따르면, 이 2가지 법이 2019년 5월에 성립했을 당시, 일원화의 필요성을 주장한 것은 히라이 IT 담당상(현 디지털 개혁상)으로, 스가 관방장관(현 총리)이 히라이 장관에게 구체적인 안을 요구했다고 한다.

-- 발주 능력을 높이는 개혁 단행 --
지금까지 정부는 IT조달의 개혁을 20년간 계속해 왔다. 발단은 1990년대 후반으로 거슬러 올라간다. 오픈 시스템이 존재감을 키울 당시, 관공서의 거대 시스템 비용의 고공행진이 문제 시 되었다. 대기업 IT벤더는 ‘1엔 입찰’로 신규 구축을 낙찰해, 그 이후에 고액의 수의 계약을 맺고 있었던 것이다. 이 같은 횡포가 비판을 받아 2002년부터 정부 등이 조달 개혁에 직접 나섰다.

성과는 총무성이 2007년 3월에 통달한 ‘정보 시스템과 관련된 정부 조달의 기본 지침’에서 결실을 맺었다. 신규 안건은 오픈 시스템을 원칙으로 하며, 5억엔 이상의 조달에는 공정 및 기능으로 시스템을 분할하는 '분할 발주'를 원칙적으로 의무화했다. 중소 벤더의 참가로 경쟁을 촉구해 IT비용을 적정화하려는 목적이었다.

그러나 개혁은 실패한다. 2006년에 분할 조달로 시작된 특허청의 기간 시스템 쇄신 프로젝트는 벤더가 완수하지 못하고 2012년에 중단. 발주자가 조달 사양서에 없는 방침을 밀어붙인 결과, 55억엔를 날려버렸다. 마찬가지로 분할 조달을 도입한 사회보험청(현 일본 연금 기구)의 시스템 쇄신도 사양이 비대해져 좌절되었다.

실패의 원인은 벤더에 통째로 위임하는 약체화된 정부의 IT 발주 능력에 있었다. 2012년부터의 개혁에서는 분할 발주의 의무를 취소하는 한편, 정부 CIO(내각 정보통신정책감)를 신설해 민간 CIO 보좌관 등용을 강화하는 등 발주 능력 향상에 힘을 쏟았다.

2018년부터는 클라우드 도입을 원칙으로 하는 방침을 결정하여 2020년 10월부터 미국 아마존 웹 서비스의 클라우드 서비스를 채택한 정부의 공통 플랫폼이 가동되었다. 정부가 발주 능력을 높이면서 비용을 절감하는 개혁은 진전되고 있는 중이다.

그러나 코로나19 대책에서는 필요한 시스템 구축을 수의 계약 등으로 벤더에 통째로 위임하는 과거의 ‘나쁜 버릇’이 재발. 현장 직원 중에 IT 전문인력이 결정적으로 부족했던 것이 요인 중 하나이다.

정부의 IT발주 능력을 높이는 개혁은 특허청이나 연금 시스템, 정부 공통 플랫폼 등의 대형 안건에서는 효과를 올리고 있었지만, 어디까지나 관료조직의 일부에 불가하다고 할 수 있다. IT발주 능력을 높이는 개혁을 얼마나 관료조직 전체에 파급시킬 지가 향후 과제라고 할 수 있다.

 -- 끝 --

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